Biurokracja (od słów fr. bureau – urząd i gr. kratos – władza) – scentralizowany system organizacyjny, w którym władza powiązana jest z urzędem^[1], lub ogół ludzi zajmujących się administrowaniem^[2] Pojęcie to oznacza oderwanie władzy od mas, czy wręcz urzędników podejmujących szkodliwe decyzje dla społeczeństwa^[3].

Końcówka –kracja ma pochodzenia greckie, –kratia lub –kratos oznacza władzę grupy społecznej, dla przykładu arystokracja, technokracja, demokracja etc. tak wiec biurokracja i biurokrata oznacza władzę oderwaną od społeczeństwa narzucającą mu decyzje szkodliwe i urzędnika bezdusznego ślepo trzymającego się formalnej strony przepisów (Słownik wyrazów obcych W. Kopalińskiego).

Czasami biurokracją nazywany jest ogół ludzi zajmujących się administrowaniem^[2], najczęściej dla zaznaczenia szkodliwości bieżącej administracji.

Etymologia pojęcia

Pojęcie biurokracji utworzone zostało przez Vincenta de Gournay we Francji w roku 1745, od słowa biuro, które oznaczało gabinet i stół do pisania. Pojęcia używano w sposób pejoratywny w stosunku do urzędników państwowych, a później także do dużych organizacji^[4]. Pierwszym badaczem biurokracji był Max Weber, dla którego stanowiła ona typ idealny (model)^[2], chociaż przed nim biurokrację opisywali Alexis de Tocqueville i Karol Marks^[5].

Geneza biurokracji

Początkowe formy administracji w przypadku starożytnych imperiów, w których zorganizowana mobilizacja zasobów pozwalała na utrzymanie ośrodków władzy i dysponowanie przez nie siłą militarną, aparatem sądowniczym i pobieraniem podatków. Imperia te powstawały wraz z administrowaniem ówczesnymi projektami melioracyjnymi. Skupienie władzy w rękach monarchy nastąpiło także później w Europie w okresie absolutyzmu, jednak w tej epoce istniały już takie instytucje jak parlamentaryzm czy rynek, które ograniczały nadmierną centralizację władzy. Tworząca się biurokracja miała w tym przypadku istotną rolę ograniczania arbitralnych decyzji monarchy, co wyróżniało państwa europejskie od azjatyckich. Z kolei presja rynku powodowała, że decyzje biurokracji opierały się na kalkulacji kosztów i zysków^[6].

Biurokracja jako typ idealny

Charakteryzując biurokrację jako typ idealny, Max Weber założył następujące jej cechy^[7][8]:

• wszystkie działania, także stosunki między członkami organizacji, są uregulowane określonymi przepisami
• każdy z urzędników ma określony obszar działań, za które jest odpowiedzialny w zależności od własnych kompetencji
• hierarchia władzy jest wyraźna, zadania są przydzielane jako obowiązki służbowe i wszystkie niższe urzędy są kontrolowane przez urzędy zwierzchnie^[4]
• wszystkie stosunki między urzędnikami mają charakter bezosobowy, cechy osobowe i uczucia nie mają wpływu na te relacje
• urzędnicy są odpowiednio przygotowanymi, wyedukowanymi profesjonalistami
• kariera urzędników, awansowanie w ramach organizacji jest zależne od ich osiągnięć oraz stażu pracy i zgodne z obowiązującymi przepisami
• sfera zawodowa urzędników, którzy pełnią swe funkcje jako pracownicy najemni, jest całkowicie oddzielona od sfery prywatnej – nie są oni właścicielami żadnej części organizacji
• wymiana informacji następuje tylko poprzez przekazywanie oficjalnych dokumentów
• zbiór dokumentów staje się pamięcią organizacji
• urzędnicy mają zapewniony wysoki prestiż, a także stałość pracy i emeryturę^[2]

Weber uznawał biurokrację jako najbardziej zracjonalizowaną formę władzy i jako doskonałą maszynę, jednak zauważał w niej problem dehumanizacji^[9]. Na podstawie dokonanych analiz, twierdził, że sprawniej funkcjonują biurokracje w przedsiębiorstwach kapitalistycznych, niż w administracji państwowej^[7].

Dysfunkcje modelu biurokracji

Wśród ograniczeń modelu biurokracji wyróżnić można^[10]:

• brak sprawnego działania w przypadku sytuacji nietypowych, które nie są uwzględnione w obowiązujących przepisach;
• problemy z wdrażaniem innowacji, ponieważ one same są sytuacjami nietypowymi i wymagają reorganizacji istniejącej struktury organizacyjnej
• konflikty między ekspertami, dla których autorytetem jest wiedza i urzędnikami, bazującymi na hierarchii organizacyjnej
• przemieszczenie celów, które uwidacznia się w tym, że:
  • przestrzeganie przepisów staje się ważniejsze od realizacji celów, do jakich powołana została organizacja
  • skupianie się przez organizację na własnym funkcjonowaniu, zamiast na świadczeniu usług
  • szukanie innych celów przez organizacje, gdy te do których została powołana już są zrealizowane
• pojawianie sie wewnątrz organizacji nieformalnych grup, które mają duży wpływ na jej funkcjonowanie, głównie w odniesieniu do zdobywania władzy i realizacji partykularnych interesów.

Jedną z negatywnych cech, jaką zauważał Weber, była kwestia dążności do "nieśmiertelnego" trwania ukształtowanych już struktur biurokratycznych. Drugi z zauważanych przez niego problemów, to mnożenie liczby ekspertów w ramach samej organizacji biurokratycznej^[11]. Administracja publiczna działa na podstawie przepisów prawa, dlatego liczne patologie w funkcjonowaniu administracji publicznej są wprost wynikiem przepisów tworzonych niezgodnie z zasadami dobrej legislacji – sprzecznych, niespójnych, dwuznacznych lub nadmiarowych (inflacja prawa)^[12].

Dysfunkcje biurokracji wg Roberta Mertona

W analizie dysfunkcji biurokracji Robert K. Merton zauważył, że charakteryzują ją^[13]:

• wyuczona bezradność (wyuczona nieudolność) – sprawdzone umiejętności w przeszłości prowadzą do niewłaściwych reakcji w zmienionych warunkach;
• skrzywienie zawodowe
• psychoza zawodowa – jednostki w wyniku rutyny rozwijają szereg negatywnych cech, jak uprzedzenia czy antypatie
• nadmierne dyscyplinowanie biurokraty, które prowadzi do kurczowego trzymania się przez niego przepisów i tym samym do przemieszczania celów, zachowań o charakterze rytualizmu i formalizmu
• nadmierny konformizm

Do innych problemów biurokracji zaliczyć można:

• biurokratyczne błędne koło
• stworzenie człowieka organizacji

Dysfunkcje biurokracji zostały ujęte także w quasi-naukowe prawa:

• prawo Parkinsona
• zasada Petera^[14]
• zasada Dilberta

Analizą dysfunkcji państwa związanych z rozrostem biurokracji zajmował się również Ludwig von Mises^[15].

Biurokracja w Polsce

W Polsce administracja rządowa zatrudnia ok. 120 tys. osób, samorządowa ok. 222 tys. zaś w pozostałych jednostkach administracji publicznej pracuje łącznie ok. 382 tys. urzędników^[16]. Od 2001 roku stan zatrudnienia wzrósł o 16,5%. W 2009 roku przeciętne wynagrodzenie brutto wynosiło 4414 zł a na wyższych stanowiskach – 11769 zł^[17]. Polska administracja publiczna w publikowanym przez ONZ rankingu elektronicznej administracji zajęła w 2010 roku 45. miejsce, spadając z 33. miejsca w 2008 roku^[18]. Wzrost zatrudnienia w latach 1990-2007 wyniósł 274%^[19].

Według profesora Witolda Kieżuna głównymi wyróżnikami polskiej biurokracji jest gigantomania (przerost zatrudnienia), luksusomania (przyznawanie sobie nadmiernych przywilejów), korupcja oraz arogancja władzy, wynikająca z niechęci do uzasadniania własnych decyzji oraz lęki przez transparentnością działań organów publicznych. Jako przykłady wymieniał 700 radnych w Warszawie czy 112 stanowisk ministerialnych w rządzie^[20]. Według dr hab Krzysztofa Rybińskiego głównym powodem rozrostu polskiej administracji jest jej obniżająca się wydajność, którą – przy wzroście ilości zadań publicznych i nieumiejętności wdrożenia nowoczesnych metod zarządzania – rządy próbują rekompensować zatrudnianiem nowych urzędników^[21]. Np. koszt poboru podatków w Polsce jest jednym z najwyższych w strefie OECD i konsekwentnie rośnie – od 1,54 w 2000 roku do 2,62 w 2004 roku (koszt w jednostkach walutowych na 100 jednostek przychodu podatkowego), dla porównania wartości te w wynoszą 0,83 w Danii czy 0,59 w Szwecji^[22]. Pomimo znacznie rozszerzonej od stycznia 2010 swobody zarządzania kadrami, większość polskich urzędów nie stosuje żadnych form premiowania efektywności oraz ograniczania, stanowiącej duży problem, niskiej wydajności pracy^[23][24]. Według Instytutu Sobieskiego, jest to wynikiem braku jakichkolwiek ocen efektywności urzędników oraz archaicznego systemu wynagradzania, w którym premiowana jest wysługa lat a nie kompetencje i wydajność^[25]. Według danych Eurostat w Polsce urzędnicy stanowią 6,2% zatrudnionych (dla porównania w Szwecji – 5,7%, w Niemczech – 7,6%)^[25]. Według Henryki Bochniarz większość patologii polskiej biurokracji wynika z bardzo niskiej jakości prawa stanowionego^[26].

Według raportu fundacji Polska Przedsiębiorcza, głównymi powodami zniechęcającymi do zakładania działalności gospodarczej, wskazane w sondażu fundacji Przedsiębiorcza Polska, są "skomplikowane podatki i przepisy rachunkowe" (fiskalizm) i "nadmierna biurokracja"^[27][28]. Według Instytutu Sobieskiego biurokratyczne, nadmiarowe i nieracjonalne wymogi formalne są istotną przyczyną odrzucania wniosków o dopłaty w ramach funduszy unijnych^[29][30]. Według Polskiego Związku Firm Developerskich 95% decyzji o warunkach zabudowy jest wydawanych z przekroczeniem ustawowego terminu, a 52% z przekroczeniem go o ponad rok^[31]. Uzyskanie pozwolenia na budowę trwa średnio 311 dni i składa się z 32 różnych procedur urzędowych^[32]. Niekiedy w trakcie oczekiwania na pozwolenie zmienia się prawo i procedura jest rozpoczynana od początku. Skutkiem pośrednim tej patologii są duże opóźnienia w budowie nowych mieszkań, stosunkowo niska na tle Europy ich podaż i wysokie ceny metra kwadratowego w stosunku do zarobków^[33].

Według badań Fundacji Republikańskiej Polska jest krajem o rekordowej na tle Unii Europejskiej liczbie zawodów reglamentowanych — ograniczeniom podlega łącznie 380 zawodów, w tym m.in. instruktor sportowy, taksówkarz, kucharz okrętowy, przewodnik turystyczny, masażysta, bibliotekarz, animator kultury^[34], co ma również znaczący wpływ na bezrobocie, zwłaszcza wśród absolwentów, emigrację zarobkową, na wysokie koszty usług i na wyzysk młodych pracowników.

Czynniki wymieniane przez polskich przedsiębiorców, jako główne przeszkody w prowadzeniu działalności gospodarczej, to według OECD: skomplikowane przepisy podatkowe, niewydolne instytucje administracji publicznej i restrykcyjne prawo pracy^[35][36][37]. W sondażu Business Centre Club w 2010 roku jako główne utrudnienia dla biznesu wskazano z kolei wysokie koszty pracy, niewydolny wymiar sprawiedliwości oraz niską jakość prawa^[38]. W uzasadnieniu reformy regulacji w 2010 roku Ministerstwo Gospodarki argumentowało:

Kolejnym czynnikiem sprzyjającym narastaniu obciążeń biurokratycznych — zarówno w sektorze prywatnym jak i publicznym — jest resortowość i fragmentacja polskiej administracji. Poszczególne urzędy oczekują od danego podmiotu spełniania rozmaitych obowiązków informacyjnych, w których te same dane są wielokrotnie powtarzane w różnych formach i odmianach, nie umiejąc wypracować żadnego wspólnego systemu raportowania i traktując "swoje" raporty priorytetowo^[40].

Biurokracja może prowadzić do blokowania działalności podmiotów gospodarczych, a przy równocześnie niesprawnym wymiarze sprawiedliwości – do ich upadku^[41]. Konsekwencjami są zmniejszenie przychodów budżetowych, wzrost bezrobocia oraz zwiększenie nieufności do administracji publicznej^[42][43][44]. Według raportu OECD z 2010 roku nieefektywna administracja publiczna w Polsce dławi aktywność gospodarczą, zaś regulacje podatkowe i prawo powinny być bardziej transparentne i przewidywalne^[35].

Według raportu opracowanego w 2010 roku przez Deloitte na zlecenie Ministerstwa Gospodarki obciążenie administracyjne polskich przedsiębiorstw na 37,3 mld czyli 2,9% PKB. Przeciętną firmę obsługa obowiązków na rzecz administracji publicznej kosztuje ponad 10 tys. zł, zaś przeciętny przedsiębiorca poświęca na nie jedną trzecią czasu pracy^[45]. W wykonanym przez Ministerstwo Gospodarki pomiarze obciążeń administracyjnych (OA), zidentyfikowano łącznie 3712 obowiązków informacyjnych nakładanych na przedsiębiorców przez przepisy prawa, w siedmiu sprawdzonych przez MG dziedzinach. Obciążenia te generują w skali całej gospodarki łączne koszty rzędu 77 miliardów złotych^[46].

Według tworzonego przez Bank Światowy rankingu "dobrego rządzenia" (ang. good governance), obejmującego szeroki zakres czynników mających wpływ na jakość prawa, efektywność administracji i niski poziom korupcji, Polska plasuje się na ostatnich pozycjach wśród krajów europejskich, wyprzedzając tylko Bułgarię i Rumunię. Jako przyczyny wskazano korupcję, inflację prawa, brak jasnych zasad odpowiedzialności i upolitycznienie administracji, wysoką rotacja kadr i częste zmiany instytucjonalne, protekcjonizm, "kulturę tajności" i resortowość^[47]. Według NIK powszechnymi zjawiskami są nepotyzm i "ustawianie" konkursów na stanowiska urzędnicze pod konkretne osoby^[48][49]. Jako jeden z przykładów rozrostu administracji jest biuro likwidatora FOZZ, które funkcjonuje nieprzerwanie od 20 lat, pomimo zamknięcia samego FOZZ i zakończenia procesów sądowych z nim związanych. Koszt biura, w tym wynagrodzenie pracowników i koszty administracyjne, to 1 mln zł rocznie^[50]. Polska administracja nagminnie również narusza prawo do informacji publicznej^[51][52]. W 2009 roku przygotowywana była ustawa o racjonalizacji zatrudnienia w administracji publicznej, jednak rząd wycofał się z niej pod naciskiem urzędów^[53]. Tymczasem od czerwca 2010 do lutego 2011 zatrudnienie w urzędach wzrosło średnio o 30%^[54].

NIK w wyniku analizy decyzji skarbowych z lat 2008-2010 stwierdziła znaczną liczbę decyzji błędnych, skutkujących uchyleniami w instytucjach odwoławczych oraz koniecznością wypłacania odszkodowań przez Skarb Państwa. Według NIK istotną przyczyną są chaotyczne i niestabilne przepisy podatkowe, które powodują podejmowanie błędnych decyzji tak przez kontrolowanych jak i przez kontrolujących^[55].

Działania służące zmniejszeniu biurokracji zawiera między innymi ustawa o swobodzie działalności gospodarczej^[56], na lata 2010-2011 planowany jest także program reformy "Lepsze prawo"^[39]. Przepisy do pewnego stopnia chroniące obywatela przed niekorzystnymi skutkami biurokracji zawiera także Kodeks postępowania administracyjnego (art. 7 i 8).

Od 2011 roku możliwe jest składanie skarg na przewlekłość postępowań administracyjnych, a nie tylko trudną do udowodnienia bezczynność^[57], zaś zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku urząd nie może tłumaczyć własnej bezczynności brakiem należytej reakcji innych zaangażowanych w procedurę podmiotów^[58]

Zobacz też

• Państwo biurokratyczne
• Inflacja prawa
• Fiskalizm
• Szara strefa
• Ease of Doing Business Index

Przypisy